在当下，预付卡是商业经营，尤其是个体经营中常见的经营手段。所谓预付，是指消费者提前购买了商家的服务，商家按照一定的时间范围内兑现商品和服务。预付卡有两种，一种是多用途卡，一种是单用途卡。多用途卡相当于电子货币，它由人民银行直管，实行准入审批制；单用途卡作为新型的消费模式发展较为迅速，先预付后消费的模式广泛用于教育培训、美容美发、洗车、餐饮、健身等行业。

       近年来，个人预付式消费投诉日益严重。预付卡纠纷一直是市民投诉的热点问题，在当前疫情多发，教育系统双减政策的大背景下，预付卡纠纷集中爆发成为突出的社会问题。经调查，乐清市域范围内单用途预付卡消费领域预付卡发放不规范现象普遍存在，侵权行为多发。该类案件的发生，在损害特定消费者合法权益的同时，还侵害了预付卡消费领域的市场管理秩序，损害了社会公共利益。

一 基本情况

       2021年7月，乐清日报今日聚焦栏目曾刊登《充值后商家跑路、服务优惠不兑现…… 预付卡“卡跑跑”何时休？》一文，引起社会广泛关注。根据新闻所称，仅2021年1月1日起至2021年7月15日，乐清12345政务服务热线受理关于充卡后商家“跑路”、预售件等来电件共149件，其中已解决52件，未解决97件。此外，据不完全统计，2020年10月至2021年6月，乐清市商务局共接到558件预付卡投诉件，共涉及金额1050638元。新闻刊发后，预付卡管理并没有明显好转。

       经调查，乐清市域范围内单用途预付卡发放不规范现象普遍存在，而且相应消费群体面临维权难的困境。例如，乐清市虹桥镇新丰路QQ BABY孕婴童摄影会所在未向消费者告知其终止经营信息的前提下，不知去向。截止2021年6月22日，有235人向属地法庭递交民事诉状，涉及金额233924元，消费者自发组织200余人的微信维权群，由于经营者失联，该纠纷目前尚未得到有效解决。而乐清市乐成街道汇丰路串大仙乐清店、乐成街道乐湖路羽林箭馆等经营户也存在同样问题。他们在客户充值后，终止营业未提前告知消费者，亦未退还预付款余额，部分经营户处于失联状态。

       诸如此类的纠纷屡见不鲜，部分消费者反映，他们提出的诉求存在行政机关解决不了，公安机关不予立案，法院不予受理的情况。

       单用途预付卡消费侵犯的是社会公共利益，需要引起重视。单用途预付卡已经渗透到经济和生活的方方面面，具有较强的影响力。预付卡纠纷案件往往具有案值小、维权难、诉讼成本高的特征，权利受损人往往选择隐忍和放弃，进而导致经营者对众多消费者的利益侵害在消费者中内化，对预付卡侵权的牟利形成了反向暗示。该领域的违法行为不仅侵害了消费者的合法权益，还破坏了金融秩序和市场公平竞争秩序，具有明显的违法性和公益损害性，损害的是社会公共利益。

二 存在问题

       （1）相关制度落实不到位。现有的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》《浙江省关于规范单用途商业预付卡管理的实施意见》等规定对单用途预付卡消费领域的管理制度的建立有明确规定，如备案制度、重大风险防范制度、应急制度和资金存管制度。经调查发现，以上制度并未落到实处，导致该领域存在重大的事前事中监管漏洞。

       （2）商务执法体系不顺畅。该领域日常监管和行政执法权分属商务部门和市场监管部门负责。然而根据调查，在日常管理中，商务部门人力物力有限，缺乏执法经验，导致事先监管难以落到实处。而商家收取预付资金之后能否履约、履约几何、能否退卡，都处于不确定状态。预付卡管理必须依靠事前监督，不要靠事后执法。日常监督工作不到位，靠市场监督部门事后执法，更显得难度很大。由于职责互有交差，导致两部门谁都不愿出面管理，而当纠纷出现后，两部门更是互相推诿，问题始终无法解决。

       （3）消费者维权难度极大。《侵害消费者权益行为处罚办法》规定，经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当与消费者明确履行期限和方式等内容。此外，针对预收款消费方式中退款难的问题，专门规定“对退款无约定的，按照有利于消费者的计算方式折算退款金额。《单用途商业预付卡管理办法（试行）》也规定：发卡企业或售卡企业应依相关章程或协议约定，提供退卡服务；发卡企业终止兑付未到期单用途卡的，发卡企业和售卡企业应向持卡人提供免费退卡服务。但是这些规定对违规商家几乎没有约束力，消费者若要维权成功，大多需付出比预付卡余额高得多的成本，如大量的时间精力等，因此导致消费者没有举报投诉的动力。即使发生纠纷，处理预付卡问题多数只能采取调解协商的措施，对于违法违约商家，以及商家的高管，无实质性的处罚措施，即使受到金钱处罚，相比不当得利来说，付出的成本太低，因此也导致相关案件屡禁不止。

三 几点建议

       （1）理清管理机制，加强跨部门协同管理能力。一是建议商务局和市场监督局等相关部门打开部门壁垒，建立类似“预付卡管理联席小组”的科室或队伍，将有管理职能的办公人员形成合力，互相帮衬，统一思想，明确责任，协同办理，出具从监管—执法—处罚等管理方案。既能解决商务部门人手不够的问题，也能加强事先监管职责，避免市场监督局后续执法遇到材料不全等问题，两部门能在执法过程中分享信息和数据，完善执法手续，加强后续办理。两部门只有心往一处想，劲往一处干，才能形成合力，还能避免事后推诿。二是建立长效管理机制，明确事先监管到事中监督到违法处理到纠纷解决的工作机制，编制出针对乐清市预付卡管理相关条例和办法，让乐清市的预付卡各项管理工作做到“心中有数”。

       （2）建立和规范预付卡管理系统。2019年1月1日起，上海市制定的《单用途预付消费卡管理规定》正式开始实施，直面消费者反映强烈的“关门跑路”问题，明确企业经营者发卡应对接监管服务平台，建立预收资金余额风险警示制度，在全国率先探索“互联网+”预付卡监管模式，得到国家有关部门的肯定和推广，弥补此前的监管真空。乐清也可借鉴一线城市相关的管理模式。一是依靠智能化大数据管理的科技实力，建立规范的预付卡管理系统，明确商家在使用预付卡功能时，做到事先报备并将收款数据录入系统，不但方便管理部门监督预付卡使用情况，也在出现相关问题时能够及时调查和处理，以通过线上管理线下的模式，使得事先监管更为顺畅科学合理。二是实行分类管理，不同行业实行不同的预付卡管理模式，制定相应的预付卡收缴上限，引入信用等级评定、第三方承保等方式，加强风险防控，避免出现预付卡管理风险。

       （3）加强预付卡的法律问题宣传。一是有关部门在颁发经营执照时通过提示函等形式告知发卡经营户相关义务，引导其合法合规经营；二是通过报纸、电视、新媒体等途径，加强消费者对使用预付卡功能的法律意识，了解如何正确对待预付卡消费功能，避免盲目充值，在遇到预付卡纠纷时如何正确维护自身利益，避免出现经济损失等风险。三是一些商家虽有进行预付卡经营模式，但管理得当，并且在停止预付卡经营后积极告知消费者，并妥善退回预付卡金额，后续处理十分得当。建议对此类商家进行正面宣传，表扬其做法，使之成为行业内的公约良俗进行推广，加强行业自律性。

       （4）加强预付卡违约行为的处理力度。一是针对预付卡兑付违约、集资欺诈等破坏市场秩序行为甚至违法犯罪行为，公安机关和法院应加大对预付卡发卡恶意欺诈、逃避债务等违法犯罪行为的惩治力度，对该领域的违法犯罪行为进行打击震慑。二是将有预付卡违约记录，或者有预付卡相关违法犯罪行为记录的商家，以及商家高管列入预付卡管理黑名单，禁止和限制其后续经营中继续开展预付卡经营手段，以免部分商家、商家高管将预付卡经营变成非法营利手段。